复议、诉讼期间是否停止执行具体行政行为的法律探讨

邵明君

律师

  《行政诉讼法》第56条规定：“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行”。《行政复议法》第21条规定“行政复议期间具体行政行为不停止执行”，《行政处罚法》第73条规定“当事人对行政处罚决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外”。根据这些规定，行政复议或行政诉讼期间，不应停止具体行政行为的执行。

据此，很多行政机关认为，只要当事人在具体行政行为规定的期限内没有履行，作出具体行政行为的行政机关就可以随时向人民法院提出强制执行申请，而人民法院也应予以执行，不管当事人是否已经申请复议或提起诉讼。

河南省高级人民法院（2020）豫行终1505号行政判决书也认为“诉讼期间和行政复议期间，均不停止行政行为的执行，上诉人主张其并未充分行使行政复议和行政诉讼的权利的理由不能成立”，判决行政机关在诉讼期间强拆行为合法。

但实际上，上面法律条文的同一部法律似乎也有矛盾规定。

《行政诉讼法》第97条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”该条款是《行政诉讼法》第八章“执行”中作出的规定。根据这一规定，行政机关申请人民法院或自己强制执行其具体行政行为的条件是公民、法人或者其他组织在法定期限内既不起诉也不履行。也就是说，“在法定期限内”、“不提起诉讼”和“不履行”这些必要的3个条件只有同时具备，具体行政行为才能强制执行。

行政诉讼法第46条也暗含这一意思。其规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院起诉的，应当在知道作出具体行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。”该条明确规定了公民、法人或其他组织的法定起诉期限。如果在法定起诉期限未满之时，行政机关就可以申请人民法院强制执行的话， 行政诉讼法第46条就完全失去了存在的必要。因此，这一条文暗含意思就是说在法定起诉期限未满之时，行政机关不可申请人民法院强制执行，作出具体行政行为的有强制执行权的行政机关也不可自己执行。

正因为这样的逻辑，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第156条所以规定“没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出”。意思是说，如果被执行人的法定起诉期限未满，则行政机关不能向人民法院提出强制执行申请。  

那么，问题来了，《行政诉讼法》的第56条与第97条真地有内在矛盾吗？《行政诉讼法》《行政复议法》《行政处罚法》与最高人民法院上述《解释》条文真地有内在矛盾吗？

的确，如果仅从表面文字上对上述条款作简单比较，这些法律规定似乎存在冲突，但要把他们联系起来作整体分析，就可发现他们其实并不矛盾。

《行政诉讼法》第56条、《行政复议法》第21条和《行政处罚法》第73条仅是具体行政行为具有公定力的规定。而《行政诉讼法》第97条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第156条则是具体行政行为具有执行力的规定。

何谓公定力？公定力是指行政行为除非自始无效，一经作出并生效，不论其实质上是否合法、得当，都被推定为合法、有效，都会对行政相对人产生拘束力，当事人应该遵守，作出者不得随意更改，他人不得随意干预。公定力又被称为效力先定或推定有效。

具体行政行为产生公定力后，随着时间的推移，还会分别产生确定力和执行力。

具体行政行为作出后，经过争议期，没有被行政相对人申请复议或提起诉讼，或者提出后被驳回，且复议决定或法院裁判已经生效，具体行政行为就会产生确定力。此时，具体行政行政行为确定的权利义务关系不再有争议，不得更改。

具体行政行为产生确定力后，行政相对人应当履行，履行期过后，当事人不履行的，具体行政行为才会产生执行力，即可以使用国家强制力实现具体行政行为确定的权利义务安排。

总而言之，具体行政行为作出后，随着时间的推移，在不同的阶段，会产生不同的法律效力。

在只有公定力阶段，具体行政行为对行政相对人也有拘束力，也应该得到执行。只不过，此阶段的执行应是行政相对人的自愿执行，没有国家强制力。所谓“复议或诉讼期间不停止具体行政行为的执行”就是这个含义，只是要求行政相对人自愿执行。但如果像河南省高级人民法院（2020）豫行终1505号行政判决书描绘得那样，在诉讼期间，登封市人民政府就行使国家强制力组织行政机关联合、强制拆除涉案房屋，则是明显违法！原因很简单，登封市林业局《林业行政处罚决定书》在诉讼期间，仅有公定力，没有确定力和执行力，何以让登封市人民政府动用自己的国家强制力？

现在的很多行政机关太有戾气，欠缺依法行政意识，动不动就拿“具体行政行为一经作出就生效，就不能停止执行”作借口，任性拆除公民房屋，实在是对法律的极大误解，甚至是有意歪曲。

甚至是没有行政强制执行权的机关都在强制执行，比如城管强拆房屋，更是在滥用法律。

所以，有必要对我国复议、诉讼期间是否停止执行具体行政行为的法律乱象拨乱反正，而具体行政行为的法律效力理论正是解决这一问题的最好工具。