从《官场现行记》看现代行政法对举证责任的分配

邵明君

律师

行政法是国家重要的部门法之一，是调整行政关系以及在此基础上产生的监督行政关系的法律规范和原则的总称，即是调整因行政主体行使其职权而发生的各种社会关系的法律规范和原则的总称。行政法在古代社会即有所发展，如我国的《唐六典》。现代行政法是在19世纪末20世纪以来，随着现代国家行政权力的扩张而相应发展起来的。它的起源是近代欧洲以限制君权、反封建为目标开展的思想启蒙运动、英法资产阶级革命，英国《大宪章》、法国《人权宣言》等法律文件，都是行政法的渊源。行政法的基本作用就是限制公权、保护公民权。我国的行政法起步较晚，但发展较快，基本的法律框架已建立。如对行政复议、行政诉讼等举证责任的分配规定较为具体，即举证责任倒置原则，公民只负责初步的合法权益受侵害的举证责任，主要举证责任归属行政机关。这是现代行政法的基本规定之一，且这样的规定是十分必要的。因为行政机关相对于行政相对人，处于明显强势的一方，在行政关系中控制着行政活动的形成的各种凭证，由他们负责举证责任是十分必要的。

这应该是行政部门法的一项基本规定，如《行政复议法》。但由于我国行政法立法时间不长，具体法律规范较少，而现实当中的行政活动种类却是丰富多彩，使这种举证责任在行政法立法中直接明文规定较少，而行政机关的执法实践和行政官员的行政观念更是缺乏这种行政规范的指导。普通公民在与政府官员打交道的过程中，普遍遇到被要求举证的尴尬。现实当中，各级政府都存在大量的不作为、消极作为问题，有利益时争破头去管，无利益时拼命推诿责任，把办事公民当球踢、当磨推。可以说，要求公民承担举证责任，成了政府部门推脱责任的“灵丹妙药”，百试不爽。这种执法现实的存在，会造成极其严重的恶果，我们以《官场现行记》为例加以论证。

这个故事见于该书第十五回《老吏断狱着着争先 捕快查赃头头是道》。故事的前情是胡统领奉命剿匪，到后发现并无匪，是地方官对太平天国风声鹤唳为推脱资抢案件查办不力责任，没有弄清情况就直接上报。原本十分害怕丢命不敢前去的胡统领，这回大喜过望，牢牢抓住了请功以加官进爵的机会，让兵士假装剿匪，谁知弄巧成拙，炮声一响，士兵假戏真做，对一方村民杀伐、抢劫、殴打、强奸，这案件性质可真是够恶劣的！村民告到当地父母官上，要求处理士兵，给予公正。县令庄大老爷怎么处理呢？引文如下：

“诸事停当，然后庄大老爷升坐公案，把一干人提到案前审问。庄大老爷一见这班人，仍旧装出一副愁眉苦脸的情形，对这些人说道：‘本县想这些兵勇真正可恶！一定今天要正法两个，妇替你们申冤。所有被害的人家，本县已经禀明统领，一概捐廉从丰抚恤。你们的状纸想都已写好了，先拿来我看，好分钱给你们。’众人一听，又有钱给他们，又替他们申冤，真正是个青天大老爷，又连连磕头称颂不迭。于是齐把状子呈上。庄大老爷看过后，便分咐左右道：‘照这状子上，赵大房子烧掉，又打死了一个小工，顶顶吃亏，应该抚恤银五十两。’立刻堂上发下一锭元宝。赵大拿着欢喜，众人望着眼热。下余钱二、孙三、李四、周五、吴六、郑七、王八，也有三四十两的，也有十两、八两的。

庄大老爷几个项顶吃亏的都已敷衍完毕，便指着一个人说道：‘你说你的老婆、女儿被人强奸，这件事情顶大，审问明白，立刻当面拿人杀给你看。但是一样，这件事情人命关天，究竟哪一个强奸你的女儿，你须认明，不可乱指。你老婆、女儿带来了没有？’这人道：‘昨天就同来了。’庄大老爷道：‘很好。你老婆不用说，等到把你女儿验过，我就立刻办人。’那人听了无话，庄大老爷道：‘从来打官司顶要紧的是证见，有了证见，就可办人。你们的状子在这里，谁是证见，快去想来。不但这个须得证见，赵大的小工被兵打死，究竟是谁的凶手，亦要查个明白；房子被烧，亦得有人放火。你们快快查出人头，我老爷立刻等着办呢。’众人听了，面面相觑，一句对答不上。老爷便说：‘你们暂且下去，想想再来，或者一时忘记也论不定。’众人退下，七嘴八舌，议了半天，毕竟未说出一个人来。那个女儿被人强奸的，听说要验，尤其不肯。因此闹了半天，竟其不能重新上堂禀复。

一霎时又听得里面传呼伺侯老爷升座，要提先来的一班人审问。众人无奈，只得仍到堂上跪下。庄大老爷便换了一副严厉之色，催问他们：‘查出人头没有？有无证见？’众人你看看我，我看看你，仍然是无词以对。庄大老爷便发话道：‘本县爱民如子，有意替你们申冤，怎么倒来欺瞒本县？这还了得！现在你们的状子都在本县手里，已经禀过统领。统领问本县要证见，本县就得问你们要人。你们还不出人来，非但退回刚才发给你们的抚恤银子，还要办你们反告的罪。你们想想：杀人放火，强奸妇女，是个什么罪名！你们有几个脑袋？已经有冤没处伸，如今还经得起再添这么一个罪名吗？本县看你们实在可怜得很，怎么不弄明白就来告状？’众人一齐磕头，没有说话。庄大老爷只是逼着他们快说，叫他们赶紧指出人头，无奈众人只是说不出。庄大老爷发狠道：‘你们到底怎样？若照这个样子，叫本县怎么回复统领呢！现在只有一条路，要你们指出人头，立时三刻正法；除了这一条，就得办你们诬告。’众人听得此说，一齐跪在地上求饶。

庄大老爷见他们害怕，越发得计。一会说，要解他们到统领船上去；一会又说，既然没有凭据，刚才的银子都不该领，要他们一齐退出来。众人不肯，只是哭哭啼啼地在地下磕头。庄大老爷道：‘我想你们这些人，可怜呢果然可怜，然而又可恨之极！既要真凶，为什么不指出真凶实犯，等我办给你们看？现在弄得有冤没处申，还落一个诬告的罪名！幸而本县晓得你们的苦处，若是换了别人，你们今天闯的这个乱子可不小！现在你们想怎么样？说了出来，本县替你们作主。’众人道：‘小的们还有什么说得！小的是大老爷的子民，只要大老爷照顾小的们一点，就是小人们重生父母了。’庄大老爷听了，也不言语，皱了一回眉头，方说道：‘这事叫我也为难。现在放你们容易，但是统领跟前我要为你们受不是的。’众人只是磕头无语。

庄大老爷又问：‘房子烧掉，小工杀掉，东西抢掉，可是真的？’众人道：‘是真。’又问：‘强奸妇女是真的？’那个老婆、女儿被兵强奸的人，只是淌着眼泪，不敢回答。庄大老爷道：‘现在我只有一个法子，给你们开一条生路，非但不办反告的罪，还可以安安稳稳得几两抚恤银子。’众人一听大老爷如此开恩，又一齐磕头。庄大老爷道：‘这些事情本县知道全是兵勇做的，但是没有凭据怎么可以办人？现在要替你们开脱罪名，除非把这些事情一齐推在土匪身上。你们一家换一张呈子，只说如何受土匪糟蹋来求本县替你们申冤的话。再各人具一张领纸，写明领到本县抚恤银子若干两，本县就拿着你们这个到统领跟前替你们求情。倘若求得下来，是你们的造化；求不下来，亦是没有办法的事。’众人说：‘大老爷替我们去求统领大人，是没有不准的。’庄大老爷道：‘那亦看吧。但是一桩：你们遭了土匪的害，统领替你们打平了土匪，你们做百姓的也总有点道理。’众人还当是统领要钱，一齐哭着说道：‘小人们遭了土匪，一家家家破人亡，哪里还有钱孝敬统领大人！求大老爷开恩！’庄大老爷道：‘统领大人哪时稀罕你们的钱！临走的时候孝敬几把万民伞，不就结了吗？一个人能出几文钱？’众人听了，又一齐叩头，谢过大老爹的恩典，下去改换呈子，并补领状。”

一个天大的案件，就这样瓦解冰消。真是“皆大欢喜”了：胡统领花国家的钱免了一场丢官掉脑袋的灾难，又得了剿匪有功的功名；庄大老爷既洗去了误报土匪的责任，又借胡统领给自己两个十几岁的孩子弄了两个当官的保举。可真是苦了地方上的百姓了，遭此大难，只得几两银子，沉冤没有得到遭雪，还得给祸害自己的官家歌功颂德。

不要以为这完全是个故事，象这样的事情从古到今或轻或重，或隐或显一直发生着，不可能消失。即使现代社会的人们看到它，也会有似曾相识的感觉，五味杂瓶，一齐涌上心头。尤其是有过上访维权经历的人们，更是会有切身的体会！

自古以来，官员对付老百姓都是有固定的套路的，先说好话，许诺给好处，缓和官民关系；然后再挑骨头，打压百姓，逼迫钻他们预先设计的套子。这样做，既息事宁人，各方不得罪，自己又赚名声，又得实惠。然而，官员们最大的、最厉害的武器，还是这个故事当中庄大老爷反复要求的“要证见”—要求百姓承担举证责任！

由此可见，由公民承担行政关系上的举证责任危害之大了。这与现代公民社会的限制公权、保护私权的要求根本冲突，与依法治国的要求根本冲突，与我国建设现代政治文明发展社会主义民主政治根本冲突！所以说，在现代行政法立法上明确规定行政法举证责任归属行政机关，是完全必要且必行的！行政复议、行政诉讼、行政强制等基本行政法应如此，其他的涉及规范行政机关规范行使权力的行政法规，如《信访条例》等也应该如此。只有明确作出这样的规定，才能依法规范行政机关的行政执法行为，最大程度上保护公民在行政程序上、行政实体上的合法权益，真正推进依法治国方略的实施进程，实现中国几千年来从人治到法治的伟大跨越与转变！