国家信访局成国务院直属机构后能否成为行政诉讼被告的法律探讨
国家信访局自成立起一直隶属于国务院办公厅,按原来的政策安排,其不能成为行政诉讼被告,现在调整成为国务院直属机构后,能否成为行政诉讼被告呢?我们来探讨这个问题。
首先,我们要参考其他国务院直属机构来作分析。现在的国务院直属机构共有14个,像海关总署、国家税务总局、国家市场监督管理总局等等都是典型的行政机关,他们一般不针对公民、企业作出具体行政行为,所以很少看见成为被告,但他们其实都有法定职权,不排除未来针对全国有影响的案件直接作出行政行为的可能,所以是有可能成为行政诉讼被告的,这些直属机构下属的地方机关当然也具有行政诉讼被告资格。
其次,我们要看原来的国家信访局为什么不能成为行政诉讼被告。这其实不是法律规定,我国没有任何法律直接规定信访机关处理信访行为不可诉。作出这项规定的实际是最高人民法院的司法解释,最初是最高人民法院(2005)行立他字4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》,这只是一个对下级法院请示法律如何适用的答复,级别很低,从所用名称看甚至不能算是司法解释,但最高人民法院一直当作司法解释来用,后来被《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释[2018]1号)第一条第二款第(九)项所吸收,继续予以适用,这个时候确实成司法解释了。
在笔者看来,最高人民法院的这条司法解释其实违宪!因为司法解释也好,行政法规也罢,只能针对已有法律条款如何适用作出规定。最高人民法院能解释清楚他这个司法解释是解释的哪部法律,哪个条款吗?他这不是在解释法律,而是在制造法律,很明显的违宪!很可惜,笔者对上述条款曾向全国人大常委会提出违宪审查建议,但截至目前还没有得到支持。
虽没获支持,但信访处理行为不可诉的法律依据明显欠缺,也不符合人们日常认识和经验逻辑,所以也欠缺自然法依据。既无法,又无理,从未来发展趋势看,最高人民法院的这项司法解释被撤销或被废止是大概率的事儿。
综上所述,笔者认为,国家信访局调整成为国务院直属机构后,确实为他成为行政诉讼被告打开了大门。但至于何时能成为现实,则要看中央的政策安排,要看中央如何认识信访制度运行的现状以及改革的紧迫性和必要性。
中国现阶段的信访程序空转是一个事实,而程序空转的根源不在于公民想让它空转,而是以国家信访局为统领的国家各级信访机关曲解信访程序,比如把属地管理搞成“信访谁,转给谁;信访谁,谁来答”。没有外力的介入,没有司法权的合法性审查,仅依靠国家信访局的自我监督、自我审查,既当裁判员,又当运动员,是不可能让《信访工作条例》规定的信访程序落地、得到实施的。所以说,信访机关信访处理行为可诉,是早晚都要实现有事情,但在中央没有认识到这种必要性之前,只能是维持现状。
所以,笔者呼吁国家尽快成立调查组,调查国家信访局和地方各级信访机关落实《信访工作条例》情况并作出客观、详细的分析与论证。
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