“两高一部”越级走访可行政拘留的规定涉嫌违宪

邵明君

律师

我国一直没有禁止越级走访，包括现在也是这样，越级走访并不违法，但政策风向确实有重大调整。

变化时间点是2013年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》的通知，首提“不支持、不受理越级信访”说法。随后，国家信访局印发《国家信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》的通知，贯彻了新政策，在该文第4条第2款规定“对跨越本级和上一级机关提出的信访事项，上级机关不予受理，并引导来访人以书面或走访形式向依法有权处理的机关提出，同时将相关情况及时通报下级有关机关。”

越级走访虽然不违法，但国家不支持、不受理越级走访的态度已经非常明显。不过，能不能落实、如何落实这个政策却仍然面临很多问题。

什么才是越级走访？谁有权力认定属于越级走访？信访部门与公民发生认识冲突，信访人有没有救济途径？如果没有，只凭一纸告知，甚至只凭信访工作人员一句话，就被告知在越级走访，是不是有可能剥夺一些人的信访维权机会？如果案件确实归属上一级信访局受理，工作人员引导了，也通报下级有关机关了，信访人不服，仍然坚持要求其受理，上一级信访局怎么办？老是接到通报的下级机关，责任、压力巨大，会不会想方设法打击信访人，从而达到“不支持越级走访”的目的？等等。针对这些问题，国家没有规范性文件进行回答。

专业层面的规定没有，其他国家机关只能出面“解释”《信访条例》这部行政法规了。随便说一句，“两高”解释法律是职权所在，但要解释行政法规就有点可笑，这相当于自降身价，把自己的地位主动置于国务院之下。他们地位本来平等，“两高”对国务院应该还有监督职能。

公安部2013年7月新修订的《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第1条第1项规定：“违反《信访条例》第十六条、第十八条规定，越级走访，或者多人就同一信访事项到信访接待场所走访，拒不按照《信访条例》第十八条第二款的规定推选代表，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二款规定的，以扰乱单位秩序、聚众扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。”

在这里，第一次出现越级走访可能会被行政拘留的规定。对劝阻、批评和教育无效的信访人，公安机关就可出面执法，给予行政处罚。

看其规定，貌似严丝合缝，但仔细推敲，却能发现公安部实际是在对《信访条例》作类推解释，涉嫌违宪！

信访工作人员劝阻、批评和教育无效，是公安机关出面执法的前提。但是，第47条只规定“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育”。第18条、第20条并不是越级走访的规定，第18条只是规定走访“应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”，第20条只是列举信访人破坏社会公共秩序的六种情形，只有第16条才是越级走访的规定，“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出”。也就是说，《信访条例》47条并没有授权信访部门可以对信访人劝阻、批评或者教育，自然也就没授权公安机关出面行政处罚信访人！

公安部笼统地把16条、18条放在一起，不分青红皂白，规定只要是越级走访就可行政处罚，这是一种类推解释，违背了《信访条例》本来含义。这也是一种自我授权行为，违反了职权法定原则。

2019年1月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发布的《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》几乎原样照搬了公安部《指导意见》该段表述，越级走访可行政拘留的观点得到强化。此后，全国不少地方机关进行了越级走访属于违法的宣传教育。

我国《立法法》是带有宪法性质的法律文件，明确规定“限制人身自由的强制措施和处罚”只能制定法律。“两高一部”自我授权、相互授权制定的越级走访可行政拘留的规定涉嫌违宪！