村委会应是无权收回宅基地

邵明君

律师

村委会是否有权收回宅基地，存在争议。我国《土地管理法》第66条规定在三种情形之下，农村集体经济组织可以收回土地使用权，分别是乡村公共设施和公益事业建设需要使用土地、不按照批准的用途使用土地、因撤销和迁移等原因停止使用土地。注意这里只规定“农村集体经济组织”，也就是人们常说的“村集体”可以收回宅基地，但没规定村民委员会，也就是“村委会”有此权力。

村民委员会和农村集体经济组织可不是一回事。我国《民法典》第99条规定农村集体经济组织具有特别法人资格，第101条规定村民委员会也具有特别法人资格，并且“未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能”。这就是说，“农村集体经济组织”和“村民委员会”既要在形式上挂两块牌子，也要在实质功能、权限上有所区分。

看来，村委会是无权收回宅基地的。可问题在于，它们虽然同时起源于人民公社，但家庭联产承包责任制实行后，农村集体经济组织的架构早已虚化，村委会成员已经习惯以村委会的公章处理各种村内事务。这样的情况下，法院很难认定村委会盖章收回宅基地的行为属于“主体不适格”。

实际上，村委会行使土地管理权也有充分的法律依据。《土地管理法》第11条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”这里规定农村集体经济组织和村委会都有权力管理本村土地。另外，《村民委员会组织法》第8条第2款也规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”这里明确规定村委会有权管理本村土地。

按理说，有权管理宅基地，当然也有权力收回宅基地。但为什么不在收回权限规定条款里直接明确村民委员会也有收回权呢？《土地管理法》内在规定不一致，给司法实践如何适用法律造成了困扰。

笔者认为，村民委员会不宜行使土地管理权。村民委员会是村民自治的政治性组织，集体经济组织是负责集体资产管理经营等经济事务的经济性组织，由于土地是生产要素，把它作为集体资产进行管理，更为合适。另外，让村民委员会既进行村务行政管理，又掌握经济财富，必然从体制上造成村官腐败高发。我国已经意识到这个问题，开始重新强调农村集体经济组织的重要性。回归原本定位，让村民委员会脱离土地管理事项，也是农村体制改革大势所趋。

这种理念可能符合《土地管理法》第11条本来含义。从文字表述看，该条款倾向于优先让农村集体经济组织负责土地管理。如果真是这样，正好解决了与第66条的矛盾。同时也解决了与《村民委员会组织法》第8条第2款的矛盾，因为法律不再规定村民委员会具有管理土地的职权，他就不必再“依照法律规定”管理土地了。

最后要强调，即使村委会具有收回宅基地的权力，也不能成为地方政府违法征收集体土地的“黑锅”，这实际已经成为不少地方政府的“套路”。让村委会出面收回宅基地，然后自己或委托开发商搞建设，并未改变集体土地的性质，由于未履行征收补偿法定职责不受起诉期限的限制，实际并不能消灭或减轻补偿安置职责。