只能通过信访程序解决争议的行政案件类型分析

邵明君

律师

行政诉讼和信访是两种相互独立、相互分离的救济制度，都可用于解决行政争议。行政诉讼用于解决可向法院起诉的行政争议，信访用来解决不可向法院起诉的行政争议，但行政诉讼和信访都要根据法律、法规、规章或者其他有关规定作出处理意见。这么一来，就有一个问题，什么样的行政争议有法律法规进行规范却不能进入法院，而只能通过信访程序来解决呢？

探寻这个问题的思路是从行政法律入手，看看法律法规把哪些行为排除在行政诉讼受案范围之外，被排除在外的行政行为应该就属于信访受理范围。

对此，我国《行政诉讼法》第13条作了较为明确的规定，我们来具体分析一下。

外交行为除非像清末那样割地、赔款，否则很难直接侵害公民权益。和平时期也只有国防建设需要征地等少数情形可能侵害公民权益，战争时期的国防行为，即使侵害了公民权益，估计也没人敢去维权，想去维权也会缺乏机会。所以，总体来说，国防、外交等国家行为很难引发公民信访。

制定行政法规、规章等规范性文件实际是一种立法行为，很有可能侵害公民权益。这类案件距离公民其实不算遥远，甚至可能就在公民身边，比如最近饱受争议的两大类案件，禁止燃放烟花爆竹和电动车上路，都是因为地市级人大或政府制定规范性文件引发。该类案件涉及人数众多，一般不单独侵犯个人权益，按照中国人行事习惯，几乎没人对此类半立法行为提起信访。

另外两类，行政机关最终裁决类案件和行政机关对公务员奖惩、任免案件一般都会侵害单个公民合法权益，但都不能进入司法程序。看来，它们就是所谓能够进入信访程序解决争议的行政案件类型。

不过，也存在争议。这两类案件，无论处理程序，还是审理标准都有法律明确规定，明明是法治案件，怎么能当作信访案件呢？比如公务员受处分，需要走申诉程序，很多公务员并不认同申诉程序是信访程序。毕竟，现在社会对信访高度敏感，甚至有点“风声鹤唳”，信访一词有贬义化的倾向，并不是所有人都愿意走信访程序。更重要的，信访处理行为是对公民权利义务不产生影响的行为，而申诉是公务员法定救济权利，把申诉当作信访看待，国家机关可受理，可不受理，实际是在剥夺公务员维权机会，公务员个体当然不愿意承认公务员申诉程序实际是信访程序。

另外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款也规定哪些行为应该排除在行政诉讼受案范围之外，共有十种情形。仔细分析这些情形，除第一种是公安、国家安全机关的刑事处理行为，其余其实可归结为一类，即对公民、法人或其它组织权利义务不产生影响的行为。像调解行为，指导行为，为行政行为实施的准备、论证、研究、层报、咨询等，公民能感受到没有强制性，不会对自己权利义务产生影响，公民会对这些行为信访吗？应该不会。

这十种情形，会引发信访的实际只有一种，行政机关不履行保护公民人身权、财产权等法定职责，公民要求上一级行政机关督促履职，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律法规，上一级行政机关应该履行层级监督职责，但该司法解释把这种行为明确排除在法院受案范围之外，如果上一级行政机关不履职，公民只能对其进行信访。

综合来看，依据《信访工作条例》和《行政诉讼法》等法律法规，信访程序能够根据法律法规进行审理的行政案件类型最多也就三种。

但实际上，现在的信访，“诉访分离”理念并不能得到有效贯彻和执行，依然是不管什么案件都能进入信访。可问题是，进入信访后，《信访工作条例》并没有规定相应的实体审理标准，信访制度如何能够解决信访问题？