认为“属地管理”造成信访程序空转确有合理性

邵明君

律师

现在有一种盛行的观点，大量群众认为，信访程序空转，是由于规定、执行“属地管理”政策造成。笔者以前作过节目，认为信访程序空转的原因并非如此，而是因为各级信访局有意歪曲、片面执行《信访工作条例》造成。但仔细分析“属地管理”的内涵，却发现群众的指责，确有一定的合理性。

何为属地管理？它其实没有标准的定义，甚至算不上法律术语，这正好与《信访工作条例》严格起来算不上法律相对应——“属地管理”一词恰恰出现在《信访工作条例》里。

说《信访工作条例》不是法律规范，很多人或许不理解，但对这个观点作出解释并不困难。

现代意义的法律、法治、法学等概念起源于西方。在西方的文化里，不管是自然科学，还是社会科学，都要以“科学”的观点、方法来研究特定对象。什么是科学？通俗地说，就是建立在定义、判断、推理之上的严密逻辑体系。建立物理、化学学科，先要做出严格的定义，然后作出一定的判断，也就是公式，最后进行严密的逻辑推理，形成最后的结论。自然科学是这样，社会科学也是如此。我们回头看看哲学、心理学、教育学、经济学、社会学、法学等社会学科是不是也大量充斥着定义、判断、推理这些内容？但看看《信访工作条例》，有吗？它虽然名曰《信访工作条例》，规范的是信访行为，但这里的“信访”一词其实是个大杂烩，包括信访、走访、网访等，这能叫定义？“属地管辖”一词，谁能说清楚它的准确含义？没有定义，自然不可能形成逻辑体系，《信访工作条例》其实就是一些模糊的经验性和原则性的笼统规定，不可能像普通法律法规那样具有可操作性。

所以，经历过现代大学教育洗礼，思维逻辑缜密的人，看到《信访工作条例》，都会感觉怪怪的，原因就在这里，它根本不是科学体系。

与“属地管理”一词最接近的法律术语是“属地管辖”，是指国家对其领土范围内的一切人、事、物享有完全和排他的管辖权，这通常是一个刑法、国际法概念。“属地管辖”是从“国家”层面考虑的，内涵简单明了，国家对其领土范围内的一切人、事、物享有完全管辖权，不会有扯皮，不会有推诿，不会有敷衍。但“属地管理”就不一样了，属于国家内部社会治理范畴，对某个特定事项，国家可能认为应该归地方管，地方上的省级机关认为应该归市、县机关管，市、县机关认为应归乡镇、街道管，乡镇、街道则可能认为自己没权、没钱，管不了。公民兜兜转转，行程可能达到几千公里，蓦然回首，却可能发现，没人想管，没人能管。

“属地管理”不可能有准确地定义，最后只能按通俗的理解执行，即“谁的辖区谁负责”，官大一级又压死人，最后的结果必然会是“基层负责”。谁是基层呢？乡镇人民政府、街道办事处！

有时，就会出现“诡异”一幕，逻辑就在这里。信访事项发生地是省直、市直机关，明明是他的工作人员去北京维权，最后却是信访人户籍所在地的乡镇、街道办或派出所去接人。这是解决信访人，不是解决信访问题！

制定《信访工作条例》的初衷是解决信访问题，但“属地管理”在实践中却被搞成解决信访人的闹剧，实在荒唐。更关键的，解决信访人就能解决信访问题了？只能激起更强的反抗，引发更多的信访问题，只能是新一轮更恶劣的信访程序空转！

但换作国家又能怎么办呢？众所周知，我国是一个人口众多、疆域辽阔、行政区划复杂、各地自然资源禀赋差异巨大的国家，“三里不同俗，五里改规矩”，全让中央政府解决问题，可能吗？所以，在法治没有建完之前，也只能继续“属地管理”了。

唯一的破解之道，只能是尽早、尽快地废止信访制度，走向彻底的法治。