信访法治化只能是信访程序的法治化

邵明君

律师

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”，信访法治化的命题出现了。但是，信访法治化的内涵是什么，如何实现信访的法治化，却没人能说清。顾名思义，信访法治化就是把信访纳入法治框架，能以法治方式、法治思维来认识、分析、处理信访问题。可问题在于，信访和法治能否并连，会否短路？

中国司法对信访的定位是清晰的，很多法院的判决书都写着“行政诉讼与信访是两种相互独立、相互分离的救济制度”，最高人民法院司法解释明确规定信访办理行为不可诉。可以明确地讲，我国司法机关明确排斥信访的法治化。

之所以会这样，是因为法治工作与本质属于群众工作的信访有很大的不同。

单纯的法治工作，仅仅要求按照法律规则和程序依法办事，维护当事人合法权益，驳回不合法诉求，对按照程序终结的事项应当拒绝重新受理。但群众工作要求更高，内容更庞杂，必须回应群众一切问题和困难，不能拒绝群众认为合理的要求，不能不再受理已经完结的群众来访。群众工作的这些特点几乎不溶于现代法治!

信访工作还有极强的政治性。信访人上访有政治参与和利益诉求两种动机，而国家受理信访也有政治动员和社会治理两种需求。建国初，国家通过信访渠道，一方面是想吸引群众投身于巩固新生政权的革命斗争，另一方面，通过群众举报，也可以实现对党员干部的有效约束，满足党的建设需要，政治动员的色彩很强烈。改革开放后，政治动员的功能降低，社会治理的需求增加，国家需要信访承担法治不能化解社会矛盾和纠纷的补充功能、法律和政策制定的协商功能、非常规社会管理剩余事务的兜底功能。

对此，笔者以为，信访的社会治理功能可以被法治彻底取代。信访化解社会矛盾的补充功能和进行社会管理的兜底功能，本质是“无法可依”问题，可通过完善立法程序，加快立法速度，及时回应社会关切，尽量减少立法的滞后性来解决；信访的法律和政策协商功能，可通过完善人民代表大会代表的群众沟通和监督机制来解决。只是信访的政治动员功能很难被法治吸收。但人类文明迈入现代化的一个主要标志就是越来越多的政治内容能够进入法治框架，得到法治约束，实现对权力的驯服。随着中国法治文明的逐步发展，可以相信，信访的政治动员功能也将越来越弱，甚至完全消失。

从长期看，信访能够、而且必将被法治完全替代，信访必将废止，信访的法治化也就成了无源之水、无皮可附之毛。

但从短期看，信访还不能马上废止。因为，中国法治的成长之路不会一蹴而就。党中央出台该决定，应该就是判断信访将持续存在一段时间，所以有必要提出，也应当解答好信访法治化这个命题。

笔者以为，信访法治化，决不可能是信访制度作为整体进入法治体系，而只能是信访程序的法治化，即只能把群众信访行为的流程和信访机关办理信访工作的模式归纳总结，用法律形式进行固化，形成信访程序法，以便法院可据此审查群众信访行为和信访机关处理信访行为是否符合程序法。

为什么法治化的信访不可能形成实体法呢？

原因无他，只是因为信访承担社会治理功能时所要面临的都是一些新奇、偶发、少见的个案，这样的案件，即使数量很多，也鲜有共同性，几乎不可能抽象、提炼出统一的解决问题的规范和标准，自然不能形成系统法律规范。政治是门艺术，信访承担政治动员功能时更不可能制定操作规范和标准，有的只能是天才思想的火花与灵光一现。

或许，有人会问，现实当中的信访案件怎么看起来应该有标准的解决问题的方法和思路，应该可以解决呢？无他，更简单，因为现在的信访，说是“诉访分离”，其实根本没有分离，也没有操作“诉访分离”的成熟制度，造成信访什么都管，什么又都管不了。

不过，这种信访乱象反而印证了信访程序法治化的必要性、紧迫性！仅靠中国各级信访局，既当裁判，又当运动员，根本不可能让《信访工作条例》规定的信访程序落地，只能是“信访谁，转给谁；信访谁，谁答复”之类的程序空转，弄成自我监督、自我处分、自我纠正之类的人类治理笑话。

如果法院可以介入审查信访程序合法性呢？结果必然是另一种状态。