信访也需要建立程序合法性审查制度

邵明君

律师

诉讼制度能从希腊、罗马形成、发展，并逐步扩展到全世界，原因之一就是有随之配套形成的一整套程序规定，也就是诉讼法，能让民众以看得到的方式实现公正，以程序公正保障实体公正。

信访是有中国特色的纠纷解决制度，并驾齐行于现代诉讼制度。它虽然有悠久的历史，悠久到可能与中国一样古老，但古老并不等于先进，有时反而是陈旧、落后的代表。比如，我国信访从来没有发展出像诉讼法这样便于理解、便于执行的程序规范，导致执行起来相当随意，执不执行、执行到什么程度、如何执行，全靠官员一时的“道德自觉和理解能力”。很可惜，现代中国道德滑坡是众所周知的事情，官员的学历可能较高，但对立法水平远低于古代的信访制度如何理解和执行，更是只能“看心情”。

很多看官看到这里应该会有疑虑，甚至提出反对，新中国信访制度建立在近现代自然科学和人文科学基础之上，怎么可能没有古代水平高？

事实还真是如此，简单举例就可证明。现代信访起源于古代直诉制度，所谓直诉是普通百姓通过某种方式可不经层层审核而能直接向更高官员、甚至是最高统治者诉说冤情，如拦轿喊冤、击登闻鼓等。新中国的信访开始时还是允许越级上访的，现在则不行了，有百姓竟因越级上访被判处刑罚。不允许越级，能叫先进吗？能说水平高吗？这只能叫丢失了信访制度的“灵魂！”

不管是西方的近现代民主制度，还是中国的现在民主制度，其实本质一样，起源一样，都是建立在中国古代文官制度也就是科举制度基础之上，近代西方不过是从中添加了思想启蒙运动时提出的民主因子而已，它们本质都是官僚体制。官僚体制的本质特征是什么？就是按层级办事，按法律规定的程序办事。众所周知，法治不是人类最理想的社会治理方式，只能是当前人类能力水平最优的治理方式。程序也有它大量不能解决的问题，表现形式就是立法的滞后性，很多社会问题必须要越级才可能解决。

大家不要简单以为只有中国百姓才有越级的需要，美国百姓也有。美国前段时间的“我不能呼吸了”事件，民主党其实没有能力解决种族歧视问题，但为了拉选票，也只能利用当时处于执政党的地位在国会举行听证会，仅仅听证而已，不可能形成有效法案，这就是一种越级解决问题的制度安排。

我们可以这样讲，越级解决问题实际是对官僚体制的一种补充安排。现在，我国一刀切地不准越级上访，你能说它是先进制度安排？只能叫“丢失了中华传统文化的先进思想内核”！只能叫“丢失了中国传统上访文化的灵魂”！

如何克服信访机关和信访官员随意办理信访的冲动呢？笔者以为，只能模仿诉讼法，建立信访程序合法性审查制度。

以前已有文章指出，我国当前信访实际是程序空转，“信访谁，转送谁；信访谁，谁答复”。出现这种乱象的表面原因是《信访工作条例》没有明文规定如何确定初级信访答复程序的受理机关，导致行政机关总喜欢以信访方式答复公民履行法定职责的申请，但根本原因是没有信访程序合法性审查制度。之所以这样说，那是有根据的。不管是从《信访工作条例》的内在整体逻辑，还是从条文规定不能相互矛盾的角度考虑，只要不是傻子都能明白，信访的初次受理机关不可能是被信访机关，更不可能让其一人受理初次答复、复查答复、复核答复三级程序！

但如果也像法院那样，如果对受理程序有异议，可以向上一级信访局上诉，或者干脆让法院审理，能有办法单独审理信访受理程序的合法性，则必能对信访局和信访官员形成很大压力，倒逼其依程序办理信访。

虽然，我国也有不少法院文书裁定的法院受理程序存在明显错误或矛盾，但这总比没有独立的程序审查机制要好太多！毕竟，如果要形成书面审查意见，就要可能经受历史和唾沫星子的考验，人与动物不同，毕竟还是需要“脸面”的。